Over de invoering van de inkomstenbelasting in Nederland

’Leuker kunnen we het niet maken, wel makkelijker’ is de slogan die de Belastingdienst voert. Dat belasting betalen niet leuker is geworden kunnen we allen beamen, maar dat het makkelijker is geworden voor belastingbetalers sinds de invoering van het belastingstelsel van minister van Financiën Gogel in 1805 is bij velen niet bekend.

Over de invoering van de inkomstenbelasting in Nederland

In dit essay zult u een overzicht vinden van de problematiek die de politiek ondervond met het hervormen van de belastingen. Centraal zal staan welke partijen en standpunten in de negentiende eeuw deel uit maakten van de invoering van de inkomstenbelasting. Hierin zal telkens een minister van Financiën als uitgangspunt worden genomen, omdat de talrijke geschriften, brochures en redevoeringen over belastingen te veel van het goede zijn om in een klein essay te behandelen. De nadruk zal liggen op de periode 1848-1892. Telkens zal geprobeerd worden een beeld te geven van de argumenten voor en tegen een inkomstenbelasting om uiteindelijk tot het eindresultaat van 1914 te komen. In het laatste hoofdstuk zal gekeken worden naar cijfermatig materiaal om het belang van het nieuwe belastingstelsel in te kunnen schatten.

De jaren 1848- 1891

Om een sprong in het diepe te vermijden zal eerst een overzicht worden gegeven van de periode 1848 tot 1891. 1848 is met een grondwetswijzing die het afschaffen van accijnzen legitimeerde een logisch beginpunt, 1891 met het aantreden van het kabinet die de belastingherziening doorvoerde een logisch eindpunt.

De situatie voor 1848

In 1805 voerde Alexander Gogel een nieuw belastingstelsel in met directe belastingen zoals grondbelasting, personele belasting en patentrecht. Daarnaast omvatte het stelsel ook indirecte belastingen in, namelijk accijnzen op levensbenodigdheden. Hiermee zou de schatkist moeten worden gered, maar in 1810 bleek er nog steeds een hoge staatsschuld te zijn en de hoge accijnzen op levensbehoeften drukten zwaar op de laagste klassen. De staat moest de tekorten op de begroting aanvullen door omvangrijke leningen af te sluiten. Toen Willem I aan de macht kwam, was zijn beleid erop gericht de belastingen zoveel mogelijk om te vormen tot directe belastingen, de accijnzen op consumptiegoederen af te schaffen en daarvoor inkomsten uit arbeid te belasten. De tegenwerking door de elite en de welgestelde middenklasse maakte echter elke hervorming onmogelijk. In 1844 bleek hoe sterk deze tegenstand was toen minister van Financiën F.A. Van Hall een voorstel deed: Invoering van onvermijdelijke directe belastingen waaronder belasting op effecten was of uitschrijven van een nieuwe lening van 127 miljoen om de oude leningen te converteren. Dit alles tegen de achtergrond van een ernstige financiële crisis waarin de staat bankroet dreigde te geraken. De afkeer tegen de nieuwe belastingen was zo groot dat de lening werd geaccepteerd en volgeschreven. In dit perspectief spreekt ook Wintle wanneer hij het heeft over de ziekte in het systeem. De armere mensen betalen accijns over hun levensbenodigdheden. Deze accijnsbetalingen stromen rechtstreeks door naar de rijkere elite in de vorm van rente over de staatsleningen die zij volgeschreven hebben. Het belastingsysteem was daarmee volkomen inefficiënt.

De periode 1848-1870

In oktober 1850 stelde Willem III in de troonrede dat de ‘gesteldheid der geldmiddelen voldoende is’. De financiële crisis was afgewend en het revolutiejaar 1848 vond schoot geen wortel in de Republiek na de invoering van een nieuwe grondwet. Vervolgens begon de liberale minister van Financiën P.P. Van Bosse met plannen tot belastinghervorming. In 1851 legde hij een heffing van 3% op renten voor aan de Tweede Kamer, tegelijkertijd met een verbetering van tal van rechten en accijnzen. De Kamer vergaderde vijf dagen over de plannen en de rentewet wordt met 35 tegen 29 afgewezen. De meeste kritiek kwam op het invoeren van nieuwe belastingen in goede tijden, het openbaar maken van het vermogen en een kleine groep radicalen zei de hervormingen maar summier te vinden. Na deze teleurstelling trok Van Bosse zelf zijn voorstel tot verlaging van accijns op brandstof in. Een aantal andere accijnzen werd wel verlaagd. In de periode 1840 tot 1853 vond weliswaar geen belastinghervorming plaats, de schatkist werd wel gered (met name door de Indische baten). En misschien is dat laatste precies de reden waarom hervormingen uitbleven. Toch werden in deze periode de accijnzen wel verlaagd, met name door druk van de liberale zijde die zich niet kon verenigen met de accijnsheffing. Ook tussen 1853 en 1861, met voornamelijk conservatief gekleurde kabinetten, zorgde druk van de liberalen voor verlaging of afschaffing van accijnzen. Het liberalisme keert zich immers tegen alles wat de handel en het bedrijf belemmert. Ook in het land leefde de kwestie, getuigende een stormvloed van voorstellen van burgers en ministers inzake afschaffing van heffingen in 1855. In het nauw gedreven, stelde minister van Financiën voor alle gemaalaccijnzen op het brood af te schaffen en in ruil daarvoor de directe belastingen te verhogen. Omdat dit voorstel vooral de minderbedeelden zou helpen (en dus bij zou dragen aan de bestrijding van pauperisme en armoede) werd het voorstel aangenomen waarna alle andere voorstellen van tafel verdwijnen. In 1855 volgde zonder veel discussie afschaffing van de accijnzen op brandstof en nijverheid, beiden ter bevordering van de nijverheid.

De periode 1870-1891

Na de gedeeltelijke afschaffingen en het sleutelen aan de belastingen was volgens velen de balans zoekgeraakt tussen directe en indirecte belastingen. Vandaar dat er rond 1870 stemmen opgingen voor een gehele herziening van het belastingstelsel, ondanks het feit dat de Nederlandse economie er gezonder uitzag dan in de jaren ervoor. De discussie over de belastinghervorming speelde zich voornamelijk af bij de liberalen, die onderling zeer van visie verschillen. Zo spanden de sociaalliberalen, de liberalen die na het conflict tussen Thorbecke en Fransen van de Putte voor laatstgenoemde kiezen, zich meer in voor een herziening dan de oud-liberalen die zich meer bezighielden met een verandering in het koloniaal beleid. Daarnaast hadden de sociaalliberalen meer aandacht voor sociale en economische problemen, met name de econoom Nicolaas Gerard Pierson en de liberaal Samuel van Houten, waarover later meer. Het voornaamste probleem waar de politici bij de belastingkwestie over struikelden, is dat door het censuskiesrecht belasting en kiesrecht nauw verweven waren.

Een stille periode

In 1877 trad het liberale kabinet-Kappeyne aan met de liberaal-conservatief (een gematigde liberaal) J.G Gleichman op Financiën. Door de Atjeh-oorlog en de blijvend stijgende kosten voor het onderwijs kreeg Gleichman redelijk eenvoudig een successiebelasting ingevoerd en ook een verhoging van de grondbelasting werd zonder veel tegengas aangenomen. Zijn troefkaart voor de schatkist speelde hij na de grondbelasting uit, hij stelde namelijk belastingheffing op effecten voor. Hierop kwam veel kritiek, zo schreef één anonieme briefschrijver dat Gleichman er alleen op uit was om de tekorten aan te vullen en geen enkele hervorming beoogde . Een tweede stelde het strenger:’(…) ontoereikend in opvatting, eenzijdig in toepassing, gebrekkig in uitwerking, kan het, zelfs als gedeeltelijke bijdrage tot verbetering van ons belastingstelsel moeilijk dienst doen.’ Met een poging van Kappeyne van de Copello om het kiesrecht los te koppelen van de belastingcensus, viel in 1879 het kabinet.

In 1883 volgde een vreemde situatie. Minister van Financiën Grobbée, dienend in het kabinet Heemskerk II, diende meerdere voorstellen tegelijkertijd in. Het betrof belastingvoorstellen zonder onderlinge samenhang. De Tweede Kamer wist dit geenszins te waarderen, waarop vijf oud-parlementariërs (waaronder Van Delden en Gleichman) een alternatief plan indienden voor een tijdelijke inkomstenbelasting. De kritiek vanuit de Kamer betrof vooral de tijdelijkheid en de complexe aard van het voorstel. Grobbée diende hierop weer een voorstel in, ditmaal een ontwerp voor een inkomstenbelasting geschaald over verschillende klassen. Bij aanname van de inkomstenbelasting zou hij het patentrecht afschaffen. Vreemd genoeg kwam de verdediging van het voorstel in de Kamer nauwelijks van Grobbée zelf, het was de liberaal Goeman Borgesius die het plan werkelijk verdedigde. In augustus 1884 sneuvelde het voorstel door de verdeeldheid onder de liberalen en de tegenwerking van de confessionelen. Daarnaast was voor de stemming gebleken dat er geen sprake van noodzaak was omdat er ook een nieuwe lening kon worden afgesloten om de gaten in de begroting te vullen. Over het laatste kabinet, het confessionele kabinet onder leiding van de antirevolutionaie Aeneas Mackay, uit dit tijdsbestek kan hier worden volstaan met een quote van een spreker van kiesvereniging Volksbelang, Wiercx:’Wie van hem (minister van Financiën De Beaufort) enige belastinghervorming van beteekenis verwacht, is het toonbeeld van het meest onbegrensd vertrouwen en overtreft Job in geduldoefening.’ In 1891 struikelde het kabinet over haar speerpunt, de dienstplicht.

Ideeën over de inkomstenbelasting
Voor 1870
Wanneer we ons begeven op het terrein van de voorstellen en ideeën rond de belastingen, zijn er vele geschriften, brieven en memories beschikbaar. Gezien de grootte van dit essay, is echter besloten slechts een selectie de revue te laten passeren. Hierbij zal vooral de aandacht uitgaan naar de radicale Treub, één van de grootste economen die Nederland gekend heeft, en naar de ontwikkeling in ideeën van Nicolaas Pierson, expert op financieel en economisch gebied en de minister die de inkomstenbelasting ingevoerd wist te krijgen. Zoals eerder al geschreven, begon de hervorming van het belastingstelsel met het afschaffen van de accijnzen. De historicus De Vrankrijker wijst ons erop dat het afschaffen van de accijnzen met de nieuwe grondwet in 1848 makkelijker werd, uit naam van ‘het algemeen beginsel’ dat iedereen gelijke kansen moet krijgen. Ook in deze tijd werden de eerste gedachten over een inkomstenbelasting gehoord, maar deze zijn meer moreel van aard en misten een theoretische onderbouwing. Daarbij wilden de meer gegoeden niet graag een grotere last op zich nemen en ook inzage in de financiën stond vele rijkeren niet aan. Rond 1870 kwamen er positieve geluiden ten gehore over een inkomstenbelasting. Zo raakte de schatkist leeg en kon de staat niet voortdurend nieuwe leningen afsluiten. Een tweede punt is dat er een einde was gekomen aan de stroom van Indische baten en dat daar een substituut voor diende te komen. Het derde positieve geluid betrof de opkomst van sociaalliberalen als Van Houten, die de onevenredig zware last van de schouders van de arbeiders wilde halen. Maar ondanks dat Pruisen en Engeland al een succesvolle ‘Klassesteuer’ en ‘income-tax’ hadden in deze tijd, achtte de regering bezuinigingen voor Nederland een afdoende optie.

Na 1870: Treub en Pierson

Rond 1870 veranderden de opvattingen over de inkomstenbelasting; principiële bezwaren raakten ondergesneeuwd en een eerlijkere lastenverdeling zou volgens velen beter voldoen aan de eisen van de tijd. Volgens Treub was een inkomstenbelasting zelfs noodzakelijk: ’Nemen wij nu hierbij in aanmerking, dat ook onder de rijksbelastingen de indirecte het hoofdbestanddeel vormden, dan kan het ons niet verwonderen, dat verbetering in deze toestand wenschelijk, ja zelfs noodzakelijk werd geacht.’ Daarbij had Treub veel moeite met het verouderde belastingsysteem. Hij schreef hierover: ‘Op welk onderdeel van het samenstel onzer belastingen wij ons oog laten rusten, schier overal ontdekken wij leemten.’ Het bleef bij Treub niet bij kritiek op het oude systeem, hij zette zijn ideeën over een nieuw stelsel uitvoerig uiteen. Hij vond dat iedere burger desnoods alles aan staat of gemeente af moet staan wat zij of hij niet nodig heeft om in leven te blijven wanneer dat nodig is, omdat de overheid in het belang van de burger handelt. Hieruit leidde Treub af dat belastingbetaling naar draagkracht verdeeld moet zijn (en niet naar inkomen). Ter verdediging van de progressieve aard van een inkomstenbelasting, voerde Treub de nuttigheidsgraad aan. Hoe lager de nuttigheidsgraad is, hoe minder noodzakelijk het geld en hoe meer geld op kan gaan aan belastingen. Daarom zouden mensen met hogere inkomens eenvoudiger een groot deel van hun draagkracht af kunnen staan aan de fiscus.

Ook in het dagblad De Amsterdammer werd de mogelijkheid van invoering van een inkomstenbelasting besproken, maar hier struikelde de auteur erover dat het voor de fiscus een zware (of onmogelijke) taak zou worden om achter alle inkomens te komen, er zijn immers zoveel mogelijkheden om de fiscus om de tuin te leiden. De Nieuwe Gids had minder vergaande kritiek en pleitte er voor dat persoonlijke omstandigheden in acht moesten worden genomen en dat de manier waarop het inkomen verworven was, mee zou moeten spelen in de hoogte van belasting. Reeds in 1871 publiceerde Nicolaas Pierson een artikel in De Gids over de theoretische onderbouwing van een inkomstenbelasting. Hij achtte het stelsel dan nog zeer wisselvallig en voorspelde dat het stelsel in tijden van nood te weinig op zal leveren. Dit artikel vormde het begin van Piersons lange zoektocht naar een effectief belastingstelsel. Met zijn ideeën over herziening van het stelsel zzou hij zich uiteindelijk plaatsen tussen de oude ‘klassieke’ economen die staatsbemoeienis verfoeiden, en de radicale hervormers die juist meer regulering wensten. Bij het uitdenken van zijn ideeën had Pierson veel steun gekregen van zijn vriend Samuel van Houten die ook een progressieve belasting voorstond. Bij de ideevorming struikelden zowel Treub als Pierson in hun artikelen over het draagkrachtprincipe en de mate van progressie. Zij lieten het hier echter niet bij zitten. Rond 1880 toonde Pierson zich voorstander van een verdeling van de lasten naar welstand, net als Treub dat zou doen in 1885. De praktische uitvoering bleef voor hen vooralsnog problematisch. Voor Pierson werd in ieder geval duidelijk dat een inkomstenbelasting rechtvaardiger was en ‘duidelijk in het belang van de gemeenschap is.’

Het slotakkoord
Het kabinet Tienhoven
Ook in het land kwamen meer stemmen op voor een inkomstenbelasting. Zo presenteerde het Groninger Weekblad in 1887 een radicaal programma waarin algemeen kiesrecht en vervanging van alle bestaande belastingen door een progressieve inkomstenbelasting werden voorgesteld. Tevens erkenden alle partijen bij de verkiezingen van 1888 dat een betere verdeling van de lasten noodzakelijk was. Daarbij kwam dat liberaal Kamerlid Tak van Poortvliet in 1884 had opgeroepen tot eensgezindheid onder de liberalen; hij wilde zich sterk maken om de censusbepaling uit de kieswet te krijgen en ook wilde hij een algemene inkomstenbelasting ingevoerd krijgen. In 1887 sloot de gehele Liberale Unie zich bij de punten van Tak aan. In hetzelfde jaar kreeg het kabinet-Heemskerk een grondwetsherziening bewerkstelligd waarin het kiesrecht werd uitgebreid, een stap in de richting van een inkomstenbelasting. Ondertussen groeide in de jaren negentig van de negentiende eeuw opnieuw de noodzaak tot uitbreiding van de inkomsten; de staatschuld groeide boven de één miljard gulden uit en veel gemeenten kwamen met meer regelmaat in geldzorgen. Na de val van Heemskerk II werden de verkiezingen van 1891 een liberale zege en Van Tienhoven kreeg van de koningin de opdracht het kabinet te formeren. Bij deze formatie was Tak van Poortvliet, de leider van de liberalen, feitelijk onmisbaar. Dat Tak zich daar zelf ook van bewust was, blijkt uit het ‘Amice-briefje’ dat hij Van Tienhoven overhandigde met een stevig eisenpakket, waaronder hervorming van het kiesrecht (als kabinetskwestie) en verbetering van de belastingen. Ook Nicolaas Pierson nam deel aan het kabinet.

Pierson op Financiën

Als minister van Financiën dacht Pierson meer succes te hebben met een stapsgewijze hervorming van de belastingen dan wanneer hij het hele systeem ineens ondersteboven zou draaien. Allereerst wilde hij een vermogensbelasting invoeren, gepaard aan vermindering van de accijnzen en het registratierecht. Vervolgens zou de bedrijfsbelasting volgen, samen met afschaffing van het patentrecht en tenslotte zouden de personele en gemeentelijke belastingen worden herzien. In 1892 presenteerde hij zijn eerste fase in de Tweede Kamer, vergezeld van een geruststelling aan de conservatieve Kamerleden dat functionerende elementen uit het oude systeem behouden zouden blijven. Vele kritieken volgden op de stapsgewijze invoering, vooral van progressieve leden, en op de vermogensbelasting zelf, voornamelijk van conservatieve zijde. Tijdens het debat in de Kamer heerste echter een andere sfeer; Pierson werd door velen geprezen om zijn snelheid en zijn kennis van zaken. De meeste critici richtten zich dan ook op de onoverzichtelijke situatie die gecreëerd was in de loop der jaren, en niet op Pierson. Na een kleine serie amendementen werd zowel de vermogensbelasting als de accijnshervorming aangenomen met een overtuigende 62 tegen 33. In de Eerste Kamer werden de ontwerpen zelfs aangenomen met 38 tegen acht.
De Bedrijfsbelasting, de tweede fase, kostte Pierson het meeste werk en bij het maken van het voorstel vroeg hij dan ook de hulp van inspecteurs, ambtenaren en zijn vriend Samuel van Houten. In 1893 werd de wet aangenomen, grotendeels omdat daarmee het gehate patentrecht af zou worden geschaft. Tevens zegt Smit dat ook de toegeeflijkheid (de ‘apolitieke houding’) en het redenaarstalent van Pierson een grote rol hebben gespeeld in zijn succes.
Tot fase drie zou Pierson niet komen, omdat in 1894 het kieswetsvoorstel volgde waarvan de behandeling veel tijd kost. Uiteindelijk bracht dit voorstel de val van het kabinet door de onverzoenlijke houding van Tak. In 1896 voerde Sprenger van Eyk de derde fase van Piersons plan door om voltooide daarmee het werk van Pierson. In 1914 zou de schatkist in nood raken door de dreiging van de Eerste Wereldoorlog waarop minister van Financiën Treub het systeem zou perfectioneren door de vermogens- en bedrijfsbelasting samen te smelten tot een werkelijk progressieve inkomstenbelasting.

De cijfers

In de negentiende eeuw stegen de uitgaven van de overheid explosief. Ook de verdeling veranderde sterk. Waar de uitgaven aan onderwijs in 1850 0.3% van het nationaal product bedroegen, was dit in 1892 al 1,4% (en in 1913 2.2%) De totale uitgaven aan onderwijs door de overheid stegen tussen 1850 en 1892 van 550.000 naar 8.597.000 gulden! Hier is goed te zien hoe de eerst particuliere uitgaven verschuiven naar de overheid. De subsidies betreffende het onderwijs stegen nog harder in dezelfde periode, van 46.000 naar 4.425.000 gulden. Ook de zorg werd een steeds groter wordende uitgavenpost voor de overheid; waar in 1867 225.000 gulden subsidie vloeide naar de particuliere zorginstellingen, was dit in 1900 350.000 en in 1910 maar liefst 700.000 gulden. De inkomsten in deze periode hadden een andere, eigen dynamiek. Zo waren de inkomsten uit Nederlands-Indië in 1850 nog 17 miljoen gulden met een absoluut hoogtepunt in 1857 van bijna 42 miljoen; in 1877 ging deze inkomstenbron van twee miljoen naar nul. Tegelijkertijd boetten de accijnzen op eerste levensmiddelen duidelijk aan belang in. In 1850 brachten zij nog 40% van de totale accijnsopbrengst op, in 1913 was dit nog maar 10% met een tegenovergestelde ontwikkeling van de accijnzen op gedestilleerd en suiker. De opbrengsten van de inkomstenbelasting stegen aanzienlijk. In 1850 was dit uiteraard (zoals in het essay al naar voren komt) nul, in 1893 nog bijna vijf miljoen en in 1913 al 25 miljoen gulden. De accijnzen op gedestilleerd en suiker stegen ook, al minder sterk dan de inkomstenbelasting; in 1850 bijna zes miljoen, in 1893 34 miljoen en in 1913 maar liefst 56 miljoen gulden. De overige accijnzen vertoonden weinig spectaculairs; in 1850 brachten zij veertien miljoen gulden op, in 1893 negen miljoen en in 1913 elf miljoen gulden.

Conclusie

In dit essay is getracht een overzicht te geven van de partijen en de standpunten die deel uitmaakten van de strijd rond invoering van de inkomstenbelasting. We hebben gezien dat Alexander Gogel in 1805 een nieuw belastingstelsel invoerde met zowel directe als indirecte belastingen. Willem I probeerde hierna de belastingen zoveel mogelijk om te wentelen naar directe belastingen, maar stuitte op weerstand van de elite en de welgestelde middenklasse die hun vermogens niet graag aangetast zagen. In 1844 blokkeerden zij de plannen van minister Van Hall en schreven liever een lening vol dan dat zij directe belastingen ingevoerd zagen. Tussen 1840 en 1861 werden veel accijnzen verlaagd of zelfs afgeschaft, voornamelijk door druk van liberale zijde die accijnzen niet kon rijmen met haar beginselen. Rond 1870 werd gevreesd dat de balans in het belastingstelsel zoek was geraakt, een echte herziening van het systeem zou wenselijk zijn. Het probleem waar de politici over struikelden, was het censuskiesrecht. In 1883 probeerde Grobbée meerdere belastingvoorstellen in te dienen, maar zag een alternatief plan op van vijf oud-parlementariërs op tafel komen. Hun plan ontving echter veel kritiek en Grobbée diende een nieuw voorstel in. Door verdeeldheid onder de liberalen en tegenwerking van confessionelen sneuvelde het plan.

De hervorming begon met het afschaffen van de accijnzen rond 1865. Rond 1870 volgden positieve geluiden over een inkomstenbelasting, vooral bij Treub en Pierson zagen we theoretische basis en verantwoording komen voor belastingbetaling naar draagkracht en de progressieve aard werd verdedigd met het ‘nuttigheidsprincipe’ van geld. In 1888 erkenden alle partijen dat een eerlijkere verdeling van de lasten noodzaak werd, en met de liberale electorale zege in 1891 kwam de uitvoering nabij met Pierson als minister van Financiën. Hij wist zowel de bedrijfsbelasting als die op vermogen te bewerkstelligen. Zijn laatste fase zou door de volgende minister Van Eyk ingevoerd worden, de herziening van de personele en gemeentelijke belastingen. In 1914 perfectioneerde Treub het systeem door de vermogens- en de bedrijfsbelasting samen te smelten tot een progressieve inkomstenbelasting.